[도시재생] 한국적 도시재생의 개념과 유형, 정책방향에 관한 연구(김혜천)

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* 본 포스팅은 2013년 도시행정학보 제26집 제3호(2013. 9)에 게재된 논문 <한국적 도시재생의 개념과 유형, 정책방향에 관한 연구>를 요약, 정리한 것입니다.

 

지방정부들은 앞다투어 도시재생을 도시정책의 최우선 과제로 제시하고 있지만 정작 도시재생이 무엇인지, 도시재생의 목표가 무엇인가에 대한 명쾌한 정의를 내리지 못하고 있다. 한국적 상황은 토지소유 구조나 시행업계의 특성, 지역의 역사적 전통 등 시장여건과 사업환경이 서구의 그것과 크게 다름에도 서구의 성공적 사례에 대한 무분별한 벤치마킹이 논의되고 있다.

 

우리나라에서 노후불량주거지역이나 도심지역에 대한 재정비 문제는 이미 1960년대 말부터 제기 되었으나, 도시재정비사업이 본격적으로 시행된 것은 1980년대초 재개발조합 구성을 통한 민간주도의 합동재개발 방식이 도입되면서부터다. 그러나 학술적인 측면에서 도시재생이라는 개념이 적극 논의되고, 연구가 진행된 것은 2000년대 초부터라 할 수 있다. 재생(regeneration)의 사전적 개념은 "생명체가 절단된 신체의 일부를 대체 또는 복구시키는 과정"을 뜻한다. 따라서 도시 재생은 물리적·기능적으로 쇠태해진 구시가지의 기능회복을 통해 새로운 도시환경의 변화에 부응하여 활기 넘치는 도시로 변모해가는 것을 의미한다. 따라서 노후화된 시설의 물리적 환경의 개선과 함께 일자리 창출과 지역상권의 부활을 통한 경제회생, 지역 커뮤니티의 복원과 주민참여 활성화를 통한 도시활력 증진과 같은 종합적인 성격이 포함된다. 

 

서구에서는 1950년대의 전후 도시재건(unban reconstruction)을 통한 물리적 환경개선, 1960년대의 도시회생(urban revitalization), 1970년대의 전면재개발(urban renewal), 1980년대의 도시재개발(urban redevelopment)의 접근방법으로 이어졌다. 1990년대 이후에는 기존의 물리적 환경개선을 벗어나 지역경제와 환경, 사회복지 등 종합적인 삶의 질 향상과 도시경쟁력 확보에 초점을 둔 도시재생이라는 포괄적인 용어를 사용하기 시작했다. 1990년대 이후의 도시재생은 환경적 지속가능성과 참여자 간의 파트너십을 매우 중요한 요소로 보고있다. 

 

1990년대 국내 학계에서 도입한 외생형 도시재생의 유형은 크게 유럽식 장소재생과 일본식 커뮤니티 중심의 마을만들기라고 할 수 있다. 두 유형이 각각 성공할 수 있었던 것은 무엇보다도 각 지역에서의 역사적·지역적 환경과 자원, 주민들의 의식수준이 이를 가능케 했기 때문이다. 유럽의 도시재생은 산업구조의 변화에 따른 도시쇠퇴(urban decline)의 구조화와 방치된 회색지대(brown field)의 존재를 전제로하고 있다. 반면 우리나라의 도시재생 대상지역들은 산업구조의 변화로 인해 구조적으로 쇠퇴 혹은 방치되고 있는 것과는 근본적으로 차이가 있다. 우리나라의 도시재생사업은 1970~1990년대의 빠른 성장과 도시화 과정에서 형성된 무허가불량주택의 재개발에서 출발한 도시재정비형 사업이 그 기반이며, 추진 동력은 개발이익과 부동산 투자에 기반하고 있다. 따라서 도시쇠퇴를 전제로 한 유럽식 도시재생을 우리나라에 바로 도입하는 것은 잘못된 것이라 지적하는 학자도 있다. 특히 유럽은 300여년의 근대화와 도시화 과정에서 형성된 역사 및 문화자원을 보유하고 있는 반면, 50여년의 짧고 지나치게 빠른 도시화 과정에서 형성된 우리의 신생 도시들은 특별한 문화적 자원을 보유하고 있지 않다. 따라서 빌바오의 재생사례를 주변지역의 자원적 여건에 대한 고려없이 벤치마킹하는 것은 실패의 가능성도 크다. 

 

다른 사례인 일본의 커뮤니티 중심의 마을만들기 사업은 우리나라 정부 부처의 주도로 도입되었다. 농림부의 '농촌마을 종합개발사업', 국토부의 '살고싶은 도시만들기', 행안부의 '살기좋은 지역만들기', '소도읍 가꾸기', 산림청의 '녹색 휴양마을 만들기' 등이 대표적인 사례다. 그러나 커뮤니티 중심의 마을 만들기가 성과를 얻기 위해서는 주민들이 주도하거나 자발적으로 참여할 수 있는 건전한 마을 공동체 형성이 전제되어야 한다. 외부 전문가가 주도하는 마을만들기는 초기 사업추진은 원활하더라도 지속되기 어렵다. 우리나라는 도시화 과정에서 아파트 중심의 주거형태의 정착으로 전통적인 마을공동체가 상당부분 해체되었따. 따라서 관주도의 마을만들기 사업은 성과를 기대하기 어렵다. 

 

물리적 환경개선 차원에서 시행되고 있는 도시재생사업들은 다양한 법적 근거를 갖고 추진되어 온 반면, 최근 도시재생의 중요한 유형으로 인식되는 서구형 근린재생은 특별한 근거 법령 없이 각 부처 또는 자치단체가 정책사업의 일환으로 추진하는 실정이다. 특히 전자의 물리적 환경개선사업 관련 법령도 대부분 민간 주도의 시장논리에 따라 진행하고 정부는 절차적 규제와 관리에만 초점을 두고 있다. 도시재생을 위한 지원법적 성격을 결여하고 있는 것이다. 문제는 주택재개발사업이나 재건축사업과 같이 민간부문인 재개발(재건축)조합이 사업시행의 주체가 됨으로써 철저하게 시장논리에 따라 사업이 진행될 수밖에 없는 제도적 구조를 가지고 있다는 점이다. 같은 논리로 사업성이 낮은 지역에서는 아무리 재정비의 필요성이 크다 할지라도 사업이 진행되지 못한다.

 

도시재생의 시장적 여건 역시 서구 도시들의 그것과 큰 차이가 있다. 먼저 우리나라의 토지소유권은 사용, 수익, 처분권을 포함하며, 토지소유권은 정당한 이익이 있는 범위내에서 토지의 상하에 미친다고 규정함으로써 토지소유권의 범위를 개발권과 개발로부터 발생하는 개발이익의 향유권까지 포함되는 것으로 해석하고 있다. 반면에 영국을 위시한 유럽 대부분의 국가들은 계획이 없으면 토지이용도 없다는 계획지향형 토지제도를 갖고 있다. 우리나라와 같이 개인의 토지소유권의 범위를 넓게 인정하는 제도는 도시재생 사업과정에서도 조합원의 사적 이익을 극대화하고 기반시설의 설치와 같은 공익을 최소화하려는 방향으로 진행되는 요인으로 작용한다. 

 

도시재생 과정의 이해관계 특성은 다음 네 집단에 따라 결정된다. 토지 및 주택 소유자와 기타 지상권자(외지인 포함)로 구성되는 재개발(재건축)조합, 세입자, 사업시행을 위해 참여한 업체(시행사, 건설회사), 그리고 지방자치단체가 바로 그것이다. 원주민들 중 많은 수는 재개발 과정에서 조합원 자격을 가질 수 없는 세입자가 대부분이어서 사업이 시작되면 수십년간 살았던 정주공간을 떠날 수밖에 없다. 따라서 도시정비사업은 지금까지 누구를 위한 사업인가 하는 점에서 본질적인 문제제기를 받아 왔다. 단순한 물리적 환경정비가 아닌 도시재생 차원의 사업시행을 위해서는 국가 재정지원과 함께 관민 파트너십 구축, 지역특성에 적실한 거버넌스 구축이 전제되어야 한다. 

 

 과거의 노후불량주거지역에 대한 민간주도의 재개발, 재건축은 철저히 시장논리에 따라 진행되었다. 이 때문에 사업이 완료되더라도 본래의 사업목적을 달성할 수 없었다. 저소득 세입자의 재정착과 충분한 공공기반시설의 공급을 할 수 없는 구조였다. 관련 법적 장치 역시 없었다. 도시재생의 유형을 공공주도형, 시장주도형, 민간자율형, 공공 및 민간 협력형으로 유형화하여 공공부문의 개입과 지원의 수준, 민간부문의 참여 정도를 명확히 해야한다. 이를 통해 공공부문은 최소한의 관리 수준에서 머무르는 것이 바람직한 사업에는 민간시장의 논리에 따라 추진하면 된다. 부동산개발형 도심재개발 사업이 해당 유형의 예시이다. 반대로 공공부문이 적극적으로 개입, 관리해야 재생사업의 목적을 달성할 수 있는 사업에는 주거환경을 개선시킨다는 정책목적에 우선순위를 두고 보다 적극적인 사업추진과 재정지원이 필요하다. 

 

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